环保税立法：怎样讲好一个未来的故事？
- 作者：中国税务报 来源：中国税务报 时间：2015/7/2 点击：2183
如果没有具体到每一个排污责任方，环境保护税的初衷将大打折扣。一般而言，越是基层的监管，就越需要激励相容的制度设计。简言之，就是如何形成一套违法成本高而遵从成本低的可执行税制。
酝酿多年的环境保护税法，已然找到了前进阶梯。2015年6月11日，国务院法制办公布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》，向社会各界公开征求意见。立法程序的打开，意味着环境保护税法将正式步入我们的现实生活。可以说，以经济手段保护环境，以税收工具促进节能减排，以法律条文规范排污治污，即将有章可循。如何看待这一部与生产生活关系密切的税法?笔者从环境保护税法带来的积极意义和未来故事这两个层面做一些分析解读。
收支失衡
社会各界对环境保护税的期待，宏观上源自联合国气候变化谈判及日益庞大的环境保护支出，而微观上源自人们关心安全的饮用水和洁净的空气。即使关注点有所差异，也并不妨碍各方面认同将环境保护税作为改善环境质量、促进社会节能减排的制度保障。
纵观各国，环境保护税以各种形式呈现在各国税制设计之中。比较具有轰动效应的是欧盟航空碳税方案(2012年)，以及澳大利亚全面设立并随后废止的碳税(2011年～2014年)。2011年前后，坊间盛传“中国碳税改革方案”，极有可能是受到了上述事件的影响。虽然“中国碳税”立法并未再有进展，但在国际承诺的日益精确化(2010年联合国气候大会上，我国承诺“2020年单位GDP的二氧化碳排放量比2005年降低40%～45%”)、大中城市雾霾天数有增无减、恶性环境污染事件频发的大背景下，推动以现行《排污费征收使用条例》为基础的环境保护税立法，成为制度转型的突破口。
将行政事业收费转变为税收立法，并通过预算的形式确保环境保护支出——这是国际经验，也是我国多年来孜孜以求的目标。数据显示，过去十年，我国四类主要污染物的排污费收入累计在2000亿元左右，而2014年底最新确认的2013年环境污染治理投资就达9037亿元。这一投资规模还是2009年4525.3亿元的近一倍。无论从绝对数还是从增长速度看，花公共财政的钱，来为环境污染买单，已是不争事实。所以，那些将环境保护税如排污费一样专款专用的设想，并不现实。在客观上，没有其他资金注入的排污费专款专用，几乎不可能维持环境保护领域的收支平衡。而且实践表明，这一专用机制往往缺乏有效的基层监管，效率偏低，且有明显违反预算法当中政府收入归财政统一收支的相关内容。
新的政策工具
事实上，环境保护税的积极意义并不在于快速增加财政收入，而在于有了新的政策工具。
逐条理解征求意见稿，其中一个突出的印象是：较之排污费征收使用条例，征求意见稿的规范性、灵活度和准确性都有大幅度增强。过去，各类政府条例的更新倚赖于补充规定。这些夹带着短期政策安排和长期政策目标的规章，基本会被“条例”们的更新版本尽可能地纳入。姑且不论其中的相互抵触，单单看政策转向过快与各类条例更新偏慢的矛盾，就知道很多部门条例的尴尬。
怎样解决规范性中的灵活度与准确性问题，征求意见稿有安排。税目税额表便是各方面比较关心的话题。这是执行部门照章征收，纳税人依法纳税的前提。征求意见稿的做法是保持基本框架的主体稳定，适当激励减排并惩处超排。具体实施标准，则给了地方主管部门比较充分的自主权。例如，对有能力自己治理污染的企业，不征收环境保护税;排放强度低于标准的50%，可以减半征收;超过排放标准或总量标准的，按照2倍或3倍于税率征收。如若执行得力，这些规定都能实现令排污责任方在权衡经济利益后，选择减排和治污的措施，实现正向激励。
环境保护税与其他税种的最大不同是：通过污染物计量而非财务账目或者收入核算，测定应纳税额。传统的税收征管大部分以货币价值为计量单位，即使是现行的依据排放量计征的车船使用税，资源税中的从量计征等，往往也能清楚对应着静态数量指标。比如以升为单位的汽车排气量、以吨为单位的煤炭重量。污染物的计量具有的动态特征决定了，较之以上类似税种，征管过程要复杂得多。首先，无论是固体、气体还是液体污染物，搜集核算成本比较高。目前只能通过安装监控设备或者抽检，甚至核定征收。其次，相对于集中交易管理的汽车轮船以及矿产资源，污染物排放都零散分布在每一排污单位或企业。除了部分集中污染物处理的治污企业，能够获取一些总量信息，大部分污染排放信息监管起来都不容易。再次，税务部门与环境部门的信息交换还要磨合。征求意见稿说明里面，税务部门与环境部门的职责有明确划分。从以往调研排污费的情况看，跨部门协调并不容易。信息交换很可能只是第一步，信息核查与违法查处等问题，在未来环境保护税执法过程中也非常重要。
未来故事
既然是征求意见稿，那么关于环境保护税的未来，将是一个有趣的话题。诚然，现有的经济学理论对预测未来事件确实存在不足。因为经济事件中的因果关系，实在是太难确定。确定因果关系的事情，往往就可以由因及果地往前推演，增强预测可信度。没有了确凿的因果关系，相关性下的基本原理还是可以回答一些疑问。基于此，不妨做一些推断，以备未来检验。
征求意见稿要求各省、自治区、直辖市政府根据本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求，在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额，并报国务院备案。这意味着，省一级地方政府成为制定环境税标准的主要实施人。权衡环境成本与经济发展收益，将成为一项新的工作。需要注意的是，生态环境拥有比较强的外部性，相邻省份和流域地区很难划分和切割。如何在各行政区域间协调环境保护税，还有很多基础性的工作需要完成。以水环境为例，流域补偿及治理机制怎样调整;以空气污染为例，环境保护税高低又会直接决定火电厂选址或石化企业产能。
环境保护税的基层征管绩效几乎直接决定了这项新税种的未来模样。征求意见稿将县级以上人民政府的协调机制写入第二十五条，指出应建立税务机关、环境保护主管部门和其他相关单位的分工协作工作机制，加强环境保护税征收管理，保障税款及时足额入库。这说明，如果没有具体到每一个排污责任方，环境保护税的初衷将大打折扣。一般而言，越是基层的监管，就越需要激励相容的制度设计。简言之，如何形成一套违法成本高而遵从成本低的可执行税制，考验着下一步的修订与完善。
从理论到实践，再回到理论，循环往复——刚刚起步的中国环境保护税，还可能是中国税制改革研究的新起点。
一方面，环境保护税改革不仅仅是环境保护这么简单。整体税制的“绿化”早已是各界呼吁良久的行动目标。资源税改革、消费税改革和增值税改革等，都正在试图兼顾环境保护和节约能源资源。特别是与生活有关的汽车等交通工具废气排放，尚没有放入征求意见稿之中。这已经显示出一种对影响百姓生活相关增税政策的谨慎，或许也说明燃油消费税及与之相关税费改革，会另作安排。
另一方面，中国环境保护税研究才刚开了个头，好的政策需要更多确凿的研究证据做支撑和调整。从经验看，由于环境保护税涉及政府收入、生态保护和市场运行，政府、企业和个人都被广泛牵扯其中。政策传导链条较长，令环境保护的税种实际效应难以追踪。这为评估微观福利改进还是损失造成了困难。如果不知道这些具体的影响，环境保护税的增税合理性将受到挑战。同时，致力于良好目标的税制设计，也将面临更多的不确定性。解决的办法，依然是去做扎实而深入的研究。这当中，具体到企业和个人层面的微观数据，是与协调政府间、部门间的利益关系同等重要的内容。通过这些数据进行细致的剖析，而非简单的加总，也将为决策部门提供更多更可靠的信息。
总的来看，中国环境保护税迈出了坚实的第一步。既对接过往制度，又通往未来的设计。实施多年的结构性减税战略，在“有增有减”的过程中，勇敢地给出了新税种。其实，一个更适应经济社会转型需要、更符合经济新常态特征的税制结构，正是在这样看似迫不及待而又循序渐进的过程中发展完善的。
